Bénin : Un projet de révision constitutionnelle à polémique

 

Enfin depuis ce 15 mars, le projet de loi portant modification de la constitution du 11 décembre 1990 est sur la table des députés de l’Assemblée Nationale pour examen et adoption. Il est aussi, par la même occasion, rendu public. 43 articles de l’ancienne constitution ont été modifiés et 15 nouveaux ont été créés, ce qui fait un total de 58 articles sur les 160 articles que compte le projet de loi, soit un taux de renouvellement de 36 %.  Plusieurs articles de ce projet sont controverses et la population craignant une révision à la hussarde tire la sonnette d’alarme. L’Union Nationale des Magistrats du Bénin (UNAMAB) réclame, pour sa part, un retrait pur et simple du projet controversé.

Quid des grandes reformes institutionnelles annoncées par le chef de l’Etat, Patrice Talon ? La montagne a-t-elle accouché d’une souris ?     Focus sur les articles 42, 137 et 145

 

 Un projet de révision constitutionnelle mort né

On s’attendait à un toilettage ciblé qui redonne vigueur et élan au système démocratique béninois et à la gouvernance économique du pays, à l’arrivée on a une reforme massive. Conformément à la promesse du chef de l’Etat, ce projet de révision constitutionnelle consacre le mandat unique de 6 ans, ce qui est déjà en soi une violation du consensus de 1990, mais contre toute attente, il consacre le renforcement des pouvoirs du chef de l’Etat, l’affaiblissement des pouvoirs du législatif et du judiciaire.

A l’analyse, le sentiment général qui se dégage est celui d’une révision constitutionnelle taillée sur mesure qui fait la part belle à l’establishment. Sur l’ensemble des articles impactés par cette reforme, deux catégories se dégagent, le politiquement acceptable et le politiquement inacceptable. Dans cette dernière catégorie, les articles 42 nouveau,  62-3, 137-2, 145 nouveau, interpelle tout particulièrement. Chacun d’eux constitue une raison suffisante pour vouer le projet aux gémonies et ensemble, ils rendent le projet mort -né.

 

Article 42-nouveau,  le sens interdit

La constitution du 11 décembre 1990 en vigueur actuellement au Bénin fixe les conditions de sa révision et consacre les articles 42, 44 et 54, issus du consensus national de 1990, intangibles.

Il y a plus. Une jurisprudence de la cour constitutionnelle  en 2011 a, dans une décision, établi l’intangibilité de certaines dispositions de la Constitution du 11 décembre 1990 contenues dans les articles 42, 44 et 54. Pour faire simple, cette jurisprudence fait du nombre de mandat, un article de la constitution non révisable. De ce point de vue, l’article 42 nouveau n’est pas recevable au titre de révision constitutionnelle. Pour ce faire, il aurait fallu convoquer une constituante et non une révision. On ne peut que s’étonner du fait que cette méprise vienne du garant même de cette constitution.

 

Article 137, le clan des intouchables

De mémoire de béninois, l’une des insuffisances relevées à propos de la constitution du 11 décembre 1990 est  la nécessité de réunir les 2/3 du vote du parlement avant le déclenchement de toute poursuite ou d’une mise en accusation contre les ministres et le président de la république. A cause de cette disposition aucun ministre mis en cause dans les nombreuses affaires de la gouvernance Boni Yayi n’a pu être présenté devant les juges de la Haute Cour de Justice. Cette révision constitutionnelle était censée alléger la procédure de saisine devant la Haute Cour de justice. Paradoxalement, l’article 137-2 maintient la même disposition.

Qu’il nous souvienne, le dernier scandale en date de l’ère Boni Yayi est l’affaire dite PPEA-II, un détournement en 2014, d’une aide d’environ 2,6 milliards de francs CFA (3,9 millions d’euros), octroyés par les Pays-Bas pour le financement de nombreux forages de puits devant être réalisés   sur toute l’étendue du territoire mais dont hélas les fonds ont disparu. Les Pays-Bas, ulcérés par ce détournement ont suspendu leur coopération avec le Bénin dans le domaine de l’accès des populations à l’eau potable. Barthélemy Kassa, ministre de l’Energie et de l’Eau au moment des faits est mise en cause dans cette affaire de détournement, mais sa culpabilité reste à déterminer par la haute cour de justice. Contraint à la démission par Boni Yayi il s’est fait élire, dans la foulée, député à l’Assemblée nationale, 7è législature et bénéficie de l’immunité parlementaire. A ce jour, la levée de son immunité parlementaire, par le vote à majorité simple de ses pairs pour son éventuel traduction devant la Haute de justice n’a pu être obtenu, et à fortiori sa mise en accusation toujours au parlement par le vote des 2/3 des députés.

Partout ailleurs, il y a un code d’honneur qui veut que dès lors qu’un élu ou un ministre  est mis au banc des accusés, il démissionne pour laver son honneur devant la justice.  Au Bénin, l’article 137 du projet de loi apparaît comme un bouclier constitutionnel derrière lequel s’abrite “le clan des intouchables de la république“. La nature humaine n’est parfaite en aucun genre, de même en aucune espèce. Président, ministre, députés sont comme tous, sujets à corruption, fraudes, prises d’intérêt, abus de biens sociaux, abus de pouvoir, tricheries aux élections, affaires de mœurs, scandales politico-financiers.  La constitution ne saurait être une loi à deux vitesses. Quiconque est sur la sellette, sans autre forme de procès, doit répondre de ses actes.

 

Article 145 nouveau, le complot permanent

Nous ne le dirons jamais assez, la démocratie est une modalité de l’État dans laquelle l’instrument du pouvoir est représenté par les institutions constituées par les représentants du peuple. Au nombre de ces institution on trouve au sommet l’exécutif et à la base le législatif. Comme le nom l’indique, l’exécutif exécute les textes de loi votés par le « législatif.  La démocratie est donc un jeu des institutions. Or le projet de loi stipule à son article 145 nouveau : Les traités de paix, les traités ou accords internationaux, ceux qui modifient les lois internes de l’Etat, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire, ne peuvent être ratifiés qu’en vertu d’une loi. Toutefois, les conventions de financement soumises à ratification, sont ratifiées par le Président de la République qui en rend compte à l’Assemblée nationale dans un délai de quatre-vingt-dix jours. Cette volonté de l’exécutif d’avoir ses coudées franches par rapport au financement est, à la limite, suspect. Ainsi la seule institution présidentielle recherche le financement d’un projet de développement, le négocie, le signe et le ratifie avant d’en informer le parlement. C’est le model parfait de l’autocratie. Une fois encore on ne peut que s’étonner qu’un tel schéma soit proposé par un grand homme d’affaires qui connait, mieux que tous, l’importance du conseil d’administration. Cet article n’a pas de raison d’être

 

Les dispositions souhaitées mais non au rendez-vous

Enfin que dire de toutes les dispositions que d’aucun souhaiterait voir graver dans le marbre de notre république et qui ne sont pas pris en compte par ce projet de loi. L’assemblé nationale vote les lois de la république et règle les comptes de la nation. Vu l’impact des lois dans le vivre ensemble et le développement, la pertinence et l’équité des lois sont d’une importance capitale dans une démocratie moderne. Or ces deux critères sont en lien avec la clairvoyance et l’humanisme des députés et sont tributaires de leur niveau d’instruction. Je proposerais qu’un article de la constitution fixe un niveau d’instruction minimum équivalent au bac comme critère d’éligibilité pour les députés et les maires de commune et d’arrondissement.

 

Quoi qu’il en soit, le président, dans son allocution du jeudi, 23 mars a réaffirmé sa bonne foi sur le projet par lui présenté et nous osons le croire. Toutefois on doit aussi lui rappeler que l’enfer est pavé de bonnes intentions. Les voix, de plus en plus, nombreuses qui s’élèvent dans le pays contre ce projet sont aussi de bonne foi. Seul un consensus, le plus large que possible, apaisera les uns et les autres.

Bénin: du président Talon et du mandat unique

Patrice Talon.  Crédit image Yanick Folly

 

Dans son discours d’investiture, l’actuel chef de l’Etat du Bénin, Patrice Talon, s’est engagé à opérer des réformes politiques et institutionnelles pour restaurer l’image du pays afin de susciter la confiance des investisseurs. Au nombre des reformes institutionnelles annoncées, le président Talon propose de faire passer le mandat présidentiel d’un quinquennat renouvelable une fois à un mandat unique. Une innovation politique que la constitution du 11 décembre 1990 en vigueur, en son article 42, ne permet pourtant pas, mais à laquelle tient mordicus le président Talon. Une posture difficilement conciliable avec le mot d’ordre de  rupture et de bonne gouvernance prôné par son régime. Comment réviser ce qui ne doit pas  être révisé ? C’est le défi que s’est lancé le président Talon. Un exercice qui passionne, mais surtout qui interpelle.

Sur la proposition du président Talon

C’est bien connu, depuis la campagne présidentielle, le candidat Patrice Talon a proposé, s’il était élu,  d’instaurer, entre autres reformes, un mandat présidentiel unique et un financement public pour les partis politiques. Pour le président Talon : « C’est la quête du second mandat qui empêche la réussite du premier ». Aussi propose t-il un mandat unique qui enlèverait au président l’incitation à étouffer l’opposition ou à distordre les politiques publiques dans le but de renouveler son mandat. Conclusion a priori logique. Toutefois à y voir de près, la proposition n’est pas originale dans sa forme, et pas opportune dans sa planification. De plus, même si elle semble pertinente dans sa finalité, elle ne parait pas orthodoxe dans son modus operandi.

Sur le principe du mandat unique

De toute évidence, il y a beaucoup d’enjeux attachés à la réélection du président sortant, qui inhibent l’action publique et paralyse l’économie dès la troisième année de son quinquennat . Obnubilé par la pression de la nouvelle campagne qui s’annonce, le président se livre à des effets d’annonce qui entraînent l’action publique dans des distorsions à  fortes doses de clientélisme frustrant, comme on a pu l’observer en 2009-2010 sous le régime Boni Yayi. Vu sous cet angle le mandat unique est une innovation progressive. Désormais, plus soucieux de sa propre réélection, le président va s’employer à fond pour attacher un bilan positif à son passage à la magistrature suprême. Mais il peut aussi se complaire dans les ors de la république ou ne travailler que pour favoriser son parti ou son dauphin désigné, comme on a pu le voir, toujours avec Boni Yayi, en 2016 au profit du candidat Lionel Zinsou.

Le mandat unique est un principe qui est dans l’air du temps, en France en particulier ou la question a fait l’objet de plusieurs rapports en 2015 et 2016 à l’assemblée nationale. Il est même en vigueur en Colombie (mandat de 4 ans), au Paraguay (mandat de 5 ans) et au Mexique (mandat de 6 ans). Au Mexique il est instauré depuis 1934 avec un régime présidentiel comme au Bénin. Toutefois, depuis 80 ans, le président a toujours été issu du parti libéral, à l’exception de la décennie 2000-2012 où le président était issu du parti conservateur. Ceci indique que le mandat unique n’est pas original, mais il reste encore et marginal et ne garantit pas l’alternance.

 

Sur les limites de la reformes proposée au Bénin

Aussi pertinent qu’il puisse paraître, le mandat unique, pour devenir une réforme réussie doit passer par une révision de l’article 42 de la constitution du 11 décembre 1990. Seulement voila,. une jurisprudence de la cour constitutionnelle  en 2011 a dans une décision établi l’intangibilité de certaines dispositions de la Constitution du 11 décembre 1990 contenues dans les articles 42, 44 et 54. Il s’agit “…du nombre de mandats présidentiels, de la limitation d’âge pour les candidats à l’élection présidentielle et de la nature présidentielle du régime politique dans notre pays…”. Pour faire simple, cette jurisprudence fait du nombre de mandat un article de la constitution non révisable. Du coup, la mise œuvre de la reforme sur le mandat unique ne peut se faire soit que par revirement jurisprudentielle de la cour constitutionnelle ou par référendum pour faire évoluer la jurisprudence.

Or, la question du mandat unique, soit qu’elle est mal comprise, soit que sa pertinence n’est pas bien perçue, divise.  Aussi bien dans les médias, dans les partis politiques, dans la société civile, les avis sont très partagés sur la question. Même au sein de la Commission Djogbénou, du nom de l’actuel garde des sceaux, instituée par le président Talon pour lui faire des propositions de reformes politiques et institutionnelles dans l’esprit de la conférence nationale de février 1990, les débats ont été houleux et le consensus introuvable au sujet la question du mandat unique de l’avis même du rapporteur de la commission.

Sur l’alternative raisonnable

Du moment que l’unanimité est faite sur l’essentiel des autres propositions de reformes attendues par les béninois, pourquoi ne pas aller à l’essentiel et reporter à plus tard la question du mandat unique.  Une posture jusqu’au-boutiste sur le mandat unique qui en définitive n’est qu’une question marginale étonne plutôt.

Pour qui connait  bien le Bénin, la problématique de la révision de la constitution est capitale pour les béninois et la question  du mandat unique prôné par le président Talon est plutôt accessoire. Le risque de distorsion de l’action publique est, en réalité, plus lié aux prérogatives du chef de l’Etat qu’aux modalités du mandat présidentiel. De ce point de vue, le mandat unique peut n’être qu’une mauvaise réponse à une bonne question. Tant que le chef de l’Etat concentre entre ses mains d’énormes prérogatives, que le mandat soit unique ou double, les distorsions et exactions dans l’action publique sont inévitables. La bonne réponse serait donc de réduire les prérogatives du chef de l’Etat, afin que le pouvoir arrête le pouvoir. Rééquilibrer les pouvoirs entre institutions afin que le pouvoir arrête le pouvoir. Ainsi, les distorsions sont corrigées aux cas par cas entre exécutif, législatif et judiciaire.

Aux Etats Unis, Donald Trump n’aime pas les immigrés et ne s’en cache pas. De par ses prérogatives, il a pris un décret qui interdit l’entrée aux USA aux ressortissants de certains pays. Mais un juge fédéral, de par ses prérogatives aussi, a retoqué le décret présidentiel. Les pressions de la presse libre et des sénateurs ont aussi contribué à faire reculer le président sur bien d’autres sujets sans qu’on ait besoin de proposer un mandat unique.

Par ailleurs,  pourquoi se priver de la possibilité d’offrir un second mandat à un leader charismatique que le peuple jugerait l’homme de la situation le cas échéant?

Sur l’inacceptable

Pour un gouvernement qui revendique la bonne gouvernance et surtout la rupture, porter une reforme constitutionnelle qui viole manifestement la loi n’est pas preuve de bonne gouvernance. Aussi pour être cohérent avec lui-même, la démarche idoine serait  d’introduire un autre texte constitutionnel. Il s’agira donc de solliciter un nouveau consensus pour rendre caduc celui de février 1990. Dans tous les cas, quelque soit l’option choisie par le chef de l’Etat, révision constitutionnelle ou nouvelle constitution, le consensus national (institutionnel, politique et populaire) qui passe par un référendum est de rigueur. Un règlement à l’amiable, comme seuls les politiciens en ont le secret, pour adopter la reforme par voie parlementaire serait inacceptable. Pour le moment, tous les regards sont tournés vers le gouvernement pour connaitre l’option retenue par le chef de l’Etat. .Vivement que son choix soit celui de la dépense énergétique minimale. Il y va de sa crédibilité et surtout de la fiabilité de l’action publique pour la suite de son mandat.

Imaginez le général De Gaule mis en examen 

François Fillon. Crédit RFI

« …Qui imagine le général De Gaule mis en examen ?… »

La question porte, en soi, une forte charge symbolique

Et comme il fallait s’y attendre, son effet fut dévastateur.

L’accusé c’est l’ex président Nicolas Sarkozy,

Mis en examen dans l’affaire Bygmalion entre autre*

Et candidat à la primaire de la droite et du Centre.

L’accusateur n’est nul autre que l’ex premier ministre François Fillon

Egalement candidat à la primaire de la droite et du Centre.

Par cette formule assassine,

Le très catholique, conservateur et intègre François Fillon

Fait la leçon de moral à son challenger et ça a fait mouche.

Les uns après les autres il a évincé tous les candidats à la primaire

Avec 66,6% des voix, il remporte la primaire à droite.

Il sera le porte flambeau de la droite à la présidentielle de 2017

Dans un contexte où la gauche au pouvoir est aux abois,

Et l’extrême droite qui attend toujours ses lettres de noblesse,

Autant dire que l’Elysée est offert sur un plateau d’or à François Fillon

Avec lui, le gaullisme est de retour,

Et le redressement de la France en marche.

Mais une certaine presse n’entend pas la chose de cette oreille.

Eh oui, la presse ! Encore la presse ! Toujours la presse !

Premier de cordée, le canard enchaîné jette un pavé dans la mare.

François Fillon est soupçonné d’avoir fourni un emploi fictif

à sa femme Penelope  et à deux de ses enfants sur plusieurs années.

Mensonge, campagne de calomnie, s’indigne François Fillon.

Il souhaite que la justice s’en saisisse et tire au clair cette affaire.

Dame justice invoquée, s’auto-saisie.

Après des enquête préliminaires, une information judiciaire est ouverte.

Adoptant une posture de victimisation, il n’en démord pas :

«  Je ne me reproche de rien, tout ce que j’ai fait est légal »

Il parle d’assassinat politique accuse pêle-mêle, s’excuse au passage.

Du reste, il ne compte pas se retirer et s’en remet au jugement du suffrage universel.

Même convoqué par le juge en vue de sa mise en examen formelle ;

« …ça n’est pas seulement moi qu’on assassine, mais l’élection présidentielle »,

Il persiste et signe : « je suis le seul capable de barrer la voie au Front National ».

Mais n’étant plus irréprochable, les appels à son renoncement se multiplient

Mais rien à faire, son projet est le seul capable de redresser la France.

« Je ne céderai pas, je ne reculerai pas ! »

« …J’irai jusqu’au-bout, je m’en remets au peuple français ».

Bon! Qui avait dit d’imaginer le général De Gaule mis en examen ?

C’est François Fillon, Pardi!  mais c’était à propos de l’autre.

Et il dit quoi, le Général, là?

Le général, c’est le général et lui  c’est lui.