Bénin: du président Talon et du mandat unique

Patrice Talon.  Crédit image Yanick Folly

 

Dans son discours d’investiture, l’actuel chef de l’Etat du Bénin, Patrice Talon, s’est engagé à opérer des réformes politiques et institutionnelles pour restaurer l’image du pays afin de susciter la confiance des investisseurs. Au nombre des reformes institutionnelles annoncées, le président Talon propose de faire passer le mandat présidentiel d’un quinquennat renouvelable une fois à un mandat unique. Une innovation politique que la constitution du 11 décembre 1990 en vigueur, en son article 42, ne permet pourtant pas, mais à laquelle tient mordicus le président Talon. Une posture difficilement conciliable avec le mot d’ordre de  rupture et de bonne gouvernance prôné par son régime. Comment réviser ce qui ne doit pas  être révisé ? C’est le défi que s’est lancé le président Talon. Un exercice qui passionne, mais surtout qui interpelle.

Sur la proposition du président Talon

C’est bien connu, depuis la campagne présidentielle, le candidat Patrice Talon a proposé, s’il était élu,  d’instaurer, entre autres reformes, un mandat présidentiel unique et un financement public pour les partis politiques. Pour le président Talon : « C’est la quête du second mandat qui empêche la réussite du premier ». Aussi propose t-il un mandat unique qui enlèverait au président l’incitation à étouffer l’opposition ou à distordre les politiques publiques dans le but de renouveler son mandat. Conclusion a priori logique. Toutefois à y voir de près, la proposition n’est pas originale dans sa forme, et pas opportune dans sa planification. De plus, même si elle semble pertinente dans sa finalité, elle ne parait pas orthodoxe dans son modus operandi.

Sur le principe du mandat unique

De toute évidence, il y a beaucoup d’enjeux attachés à la réélection du président sortant, qui inhibent l’action publique et paralyse l’économie dès la troisième année de son quinquennat . Obnubilé par la pression de la nouvelle campagne qui s’annonce, le président se livre à des effets d’annonce qui entraînent l’action publique dans des distorsions à  fortes doses de clientélisme frustrant, comme on a pu l’observer en 2009-2010 sous le régime Boni Yayi. Vu sous cet angle le mandat unique est une innovation progressive. Désormais, plus soucieux de sa propre réélection, le président va s’employer à fond pour attacher un bilan positif à son passage à la magistrature suprême. Mais il peut aussi se complaire dans les ors de la république ou ne travailler que pour favoriser son parti ou son dauphin désigné, comme on a pu le voir, toujours avec Boni Yayi, en 2016 au profit du candidat Lionel Zinsou.

Le mandat unique est un principe qui est dans l’air du temps, en France en particulier ou la question a fait l’objet de plusieurs rapports en 2015 et 2016 à l’assemblée nationale. Il est même en vigueur en Colombie (mandat de 4 ans), au Paraguay (mandat de 5 ans) et au Mexique (mandat de 6 ans). Au Mexique il est instauré depuis 1934 avec un régime présidentiel comme au Bénin. Toutefois, depuis 80 ans, le président a toujours été issu du parti libéral, à l’exception de la décennie 2000-2012 où le président était issu du parti conservateur. Ceci indique que le mandat unique n’est pas original, mais il reste encore et marginal et ne garantit pas l’alternance.

 

Sur les limites de la reformes proposée au Bénin

Aussi pertinent qu’il puisse paraître, le mandat unique, pour devenir une réforme réussie doit passer par une révision de l’article 42 de la constitution du 11 décembre 1990. Seulement voila,. une jurisprudence de la cour constitutionnelle  en 2011 a dans une décision établi l’intangibilité de certaines dispositions de la Constitution du 11 décembre 1990 contenues dans les articles 42, 44 et 54. Il s’agit “…du nombre de mandats présidentiels, de la limitation d’âge pour les candidats à l’élection présidentielle et de la nature présidentielle du régime politique dans notre pays…”. Pour faire simple, cette jurisprudence fait du nombre de mandat un article de la constitution non révisable. Du coup, la mise œuvre de la reforme sur le mandat unique ne peut se faire soit que par revirement jurisprudentielle de la cour constitutionnelle ou par référendum pour faire évoluer la jurisprudence.

Or, la question du mandat unique, soit qu’elle est mal comprise, soit que sa pertinence n’est pas bien perçue, divise.  Aussi bien dans les médias, dans les partis politiques, dans la société civile, les avis sont très partagés sur la question. Même au sein de la Commission Djogbénou, du nom de l’actuel garde des sceaux, instituée par le président Talon pour lui faire des propositions de reformes politiques et institutionnelles dans l’esprit de la conférence nationale de février 1990, les débats ont été houleux et le consensus introuvable au sujet la question du mandat unique de l’avis même du rapporteur de la commission.

Sur l’alternative raisonnable

Du moment que l’unanimité est faite sur l’essentiel des autres propositions de reformes attendues par les béninois, pourquoi ne pas aller à l’essentiel et reporter à plus tard la question du mandat unique.  Une posture jusqu’au-boutiste sur le mandat unique qui en définitive n’est qu’une question marginale étonne plutôt.

Pour qui connait  bien le Bénin, la problématique de la révision de la constitution est capitale pour les béninois et la question  du mandat unique prôné par le président Talon est plutôt accessoire. Le risque de distorsion de l’action publique est, en réalité, plus lié aux prérogatives du chef de l’Etat qu’aux modalités du mandat présidentiel. De ce point de vue, le mandat unique peut n’être qu’une mauvaise réponse à une bonne question. Tant que le chef de l’Etat concentre entre ses mains d’énormes prérogatives, que le mandat soit unique ou double, les distorsions et exactions dans l’action publique sont inévitables. La bonne réponse serait donc de réduire les prérogatives du chef de l’Etat, afin que le pouvoir arrête le pouvoir. Rééquilibrer les pouvoirs entre institutions afin que le pouvoir arrête le pouvoir. Ainsi, les distorsions sont corrigées aux cas par cas entre exécutif, législatif et judiciaire.

Aux Etats Unis, Donald Trump n’aime pas les immigrés et ne s’en cache pas. De par ses prérogatives, il a pris un décret qui interdit l’entrée aux USA aux ressortissants de certains pays. Mais un juge fédéral, de par ses prérogatives aussi, a retoqué le décret présidentiel. Les pressions de la presse libre et des sénateurs ont aussi contribué à faire reculer le président sur bien d’autres sujets sans qu’on ait besoin de proposer un mandat unique.

Par ailleurs,  pourquoi se priver de la possibilité d’offrir un second mandat à un leader charismatique que le peuple jugerait l’homme de la situation le cas échéant?

Sur l’inacceptable

Pour un gouvernement qui revendique la bonne gouvernance et surtout la rupture, porter une reforme constitutionnelle qui viole manifestement la loi n’est pas preuve de bonne gouvernance. Aussi pour être cohérent avec lui-même, la démarche idoine serait  d’introduire un autre texte constitutionnel. Il s’agira donc de solliciter un nouveau consensus pour rendre caduc celui de février 1990. Dans tous les cas, quelque soit l’option choisie par le chef de l’Etat, révision constitutionnelle ou nouvelle constitution, le consensus national (institutionnel, politique et populaire) qui passe par un référendum est de rigueur. Un règlement à l’amiable, comme seuls les politiciens en ont le secret, pour adopter la reforme par voie parlementaire serait inacceptable. Pour le moment, tous les regards sont tournés vers le gouvernement pour connaitre l’option retenue par le chef de l’Etat. .Vivement que son choix soit celui de la dépense énergétique minimale. Il y va de sa crédibilité et surtout de la fiabilité de l’action publique pour la suite de son mandat.